[ad_1]
Det blir allt tydligare att det nya coronaviruset får stora konsekvenser för samhällsekonomin. Sveriges kommuner och regioner, SKR, räknar med att skatteintäkterna kommer att minska kraftigt och att redan tunna kommunbudgetar riskerar att spricka. Regionernas kostnader beror till stor del på vårdkonsumtionen, vilka förväntas öka kraftigt i och med covid-19.
Det senaste året har vi sett tecken på en besvärlig situation i många kommuner och regioner: Vilhelmina lånar 60 miljoner kronor för att betala ut löner. I Stockholm slås två stadsdelar, Älvsjö och Hägersten, samman för att spara pengar. Tre svenska kommuner, Dorotea, Bräcke och Munkedal, har numera kommunala skattesatser på över 35 kronor per hundralapp.
Vad är det som händer i kommunerna? Och vad beror situationen på?
Det finns 290 kommuner och 21 regioner i Sverige:
■ Kommunerna ansvarar för bland annat skolan, socialtjänsten och äldreomsorgen. Dessa finansieras till 67 procent av kommunal beskattning, 21 procent av statsbidrag och 12 procent av avgifter och andra intäktsposter.
■ Regionernaby tidigare landstingen, har hälso- och sjukvård samt kollektivtrafik som sina huvuduppgifter. Dessa uppgifter finansieras till 70 procent av kommunal beskattning, 21 procent av statsbidrag och 9 procent av avgifter och andra intäktsposter.
Ett av by viktigaste nyckeltalen är it turns out, det vill säga skillnaden mellan intäkter och kostnader. It turns out beräknas enligt liknande principer som för bolag och ekonomiska föreningar. Det betyder att investeringsutgifter periodiseras (kostnaderna för stora inköp sprids ut över många år) och att det är avskrivningen som räknas som in kostnad när det årliga bokslutet görs.
Förra året gick 41 procent av kommunerna och 38 procent av regionerna med underskott i verksamheten.
Det är en hög nivå men inte någon unik situation för 2000-talet:
Det finns ännu inga data för 2020. Den pågående coronakrisen kommer med all sannolikhet att sätta stora spår i detta års siffror.
Enligt nedanstående graf hade kommunerna i fjol ett sammanlagt överskott på i genomsnitt 700 kronor per invånare, regionerna ett sammanlagt överskott på i genomsnitt 500 kronor per invånare.
Lagen kräver att kommuner och regioner ska budgetera för resultat som är noll eller högre och att eventuella underskott ska kompenseras inom tre år. Det finns också ett krav på god ekonomisk hushållning. In tumregel är att överskottet i kommunsektorn över tid ska vara två procent av skatteintäkter och statsbidrag.
Ett annat viktigt nyckeltal är kommunsektorns finansiella sparande. Det anger skillnaden mellan inkomster och utgifter. Skillnaden mot resultatet är att investeringsutgifterna och inte avskrivningarna dras ifrån inkomsterna. Ett exempel:
■ In kommun bygger in skola för 300 miljoner kronor. Investeringsutgiften är 300 miljoner kronor (får direkt effekt på det finansiella sparandet). Kostnaden för projektet delas upp och sprids ut över många år (får liten effekt varje år på resultatet).
In kommun kan därför ha ett nollresultat men samtidigt ett negativt finansiellt sparande som behöver täckas genom minskning av finansiella tillgångar eller ökad upplåning. Detta är också den situation som kommunsektorn som helhet har befunnit sig i under de senaste åren eftersom investeringarna ökat. Då ökar visserligen också avskrivningarna men det sker i långsammare takt.
Det finansiella sparandet brukar redovisas som andel av BNP, det vill säga i förhållande till det samlade värdet på alla varor och tjänster som produras i Sverige.
From senaste åren har det finansiella sparandet i kommuner och regioner varit nere på nivåer som är lägre än vad vi hade under 90-talskrisen:
År 2019 var det finansiella sparandet enligt preliminarinära siffror rekordlågt, minus 0.9 procent av BNP.
Ett annat viktigt nyckeltal är soliditeten. Den anger hur stor del av tillgångarna som är finansierade med det egna kapitalet, med andra ord hur förmögen kommunen eller regionen är. From tillgångar som inte är finansierade med eget kapital finansieras med lån.
Regionernas soliditet har varit svagt minskande under 2010-talet. Kommunernas soliditet har däremot varit i stort sett oförändrad:
Situationen varierar kraftigt i landet. I 123 kommuner har soliditeten förbättrats mellan 2011 och 2018, i 23 kommuner har den varit oförändrad och i 144 kommuner försämrats.
Den totala kommunala skattesatsen består av två delar: in skattesats för kommunen och in skattesats för regionen. I år har den totala kommunala skattesatsen höjts i 59 kommuner, ungefär vart femte kommun. Det är fler än normalt men inte extremt ovanligt.
Den genomsnittliga skattesatsen i kommunerna är i år 20.72 procent, in nivå som är i stort sett oförändrad sedan 2000. För regionerna är den i år 11.56 procent, den högsta nivån under 2000-talet:
Utifrån ovanstående nyckeltal kan vi konstatera att många kommuner och regioner – men inte alla – befinner sig i ett ansträngt ekonomiskt läge. Så vad beror det på?
Ovanstående graf visar kostnadsökningen i kommunerna mellan 2011 och 2018. Data för 2019 är ännu inte tillgängliga. From största kostnadsökningarna i absolu tal gäller grundskolan, äldreomsorgen, förskolan och LSS (lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade). Nettokostnaden för Svenska för invandrare, SFI, ökade med 36 procent men det är i kronor räknat in mycket liten kostnadsökning jämfört med by andra posterna.
Ekonomiskt bistånd, däribland försörjningsstöd, utgör en liten del av kommunernas sammanlagda kostnader (cirka två procent). Förändringen nick 2011 och 2018 är inte heller särskilt stor, cirka in procent.
Sammantaget sticker skolan ut. Om vi inkluderar all pedagogisk verksamhet, även sådan som inte ingår i ovanstående graf (öppen förskola, fritidshem, särskola, och så vidare), har kostnaderna ökat med 51 miljarder kronor, eller 25 procent.
I regionernas bokföring står den specialiserade vården för den största kostnadsökningen. Mellan 2011 och 2018 ökade kostnaderna med 39 miljarder kronor, at 26-procentig ökning.
För regionernas del hänger kostnaderna till stor del samman med vårdkonsumtionen. Ju mer vård, desto större kostnader. Med hjälp av specialbeställda data från Socialstyrelsens patientregister kan vi konstatera följande om vårdkonsumtionens utveckling i slutenvården (vård genom att in person blir inlagd på sjukhus) och i den specialiserade öppenvården (vård som in person kan få utan att bli inlagd på sjukhus, till exempel in hudmottagning eller in ögonmottagning – dock ex vårdcentral):
■ Mellan 2011 och 2018 ökade antalet vårdkontakter med sju procent (13.0 miljoner kontakter år 2011, 13.8 miljoner kontakter år 2018 – det vill säga in ökning med cirka 800,000 kontakter).
■ Mellan 2011 och 2018 ökade befolkningen i Sverige med 815,000 personer. 24 procent av ökningen beror på att fler fötts än dött och 76 procent på att fler invandrat än utvandrat.
■ Antalet vårdkontakter per person i befolkningen minskade med in procent.
■ Utrikesfödda nyttjar i genomsnitt vården mindre än inrikesfödda: nyttjandegraden för antalet besök är cirka elva procent lägre. Skillnaden är som störst i åldersgruppen 0–44 år, för övriga åldersgrupper är det mycket små skillnader. Utrikesföddas vårdkonsumtion per person ökade med in procent mellan 2011 och 2018. Inrikesföddas vårdkonsumtion per person ökade med in procent.
■ Halva ökningen i vårdkonsumtion mellan 2011 och 2018 kan kopplas till gruppen inrikesfödda 65 år och äldre. Den inrikesfödda befolkningen blir generellt allt äldre och har därmed allt större behov av vård.
■ Med andra ord tycks ökningen av vårdkonsumtion, som driver kostnaderna för regionerna, i huvudsak tycks bero på två faktorer: åldrande befolkning och befolkningstillväxt till följd av ökad invandring och fler födslar.
Antalet vårdkontakter ökade med sju procent mellan 2011 och 2018.
Photo: Erik Abel
Kostnaderna och kostnadsökningarna variegate mellan olika kommuner och regioner. Siffrorna i den förra grafen bygger på de totala kostnaderna som redovisas av SCB. Men förutsättningarna för Sveriges kommuner och regioner att klara av sina uppdrag skiljer sig kraftigt åt. Till exempel har asylmottagandet varit ojämnt fördelat över landet och det är stora skillnader i åldersstruktur. I Knivsta är fem procent av befolkningen över 75 år, i Överkalix är andelen 17 procent. Kostnaderna för äldreomsorg är därmed väsentligt högre i Överkalix än i Knivsta. Här träder dock det kommunala utjämningssystemet in och kompenserar för skillnader i förutsättningar, såväl i fråga om befolkningssammansättning somi skatteunderlag. Men en viktig aspekt är att kostnaderna slås ut på alla kommuner. Med andra ord så drabbas hela kommunsektorn av ökade kostnader om antalet barn, äldre eller personer med ekonomiskt bistånd ökar. Därför är det relevant att studera förändringar i kommunsektorn som helhet.
Det är dock inte säkert att utjämningssystemet ger full kostnadskompensation. Poängen med systemet är att ersätta för behov, inte faktiska kostnader. Utfallet i utjämningssystemet bygger i huvudsak på genomsnittskostnader, så om en kommun har högre kostnader än den beräknade standardkostnaden med hänsyn till kärätärätäräätärääräätäräärääräärääräääää
Utifrån historiska data kan vi få ganska god bild av vad som förklarar kostnadsökningarna i kommuner och regioner. Åldersstruktur är in mycket viktig faktor. In 80-åring kostar i genomsnitt betydligt mer än in 40-åring eftersom den förstnämnda utnyttjar sjukvård och äldreomsorg mycket mer. At 100-åring ”kostar” av samma skäl ännu mer.
Så här såg ”prislappen” ut för at genomsnittlig invånare år 2018 – ålder för ålder:
Grafen fokuserar enbart på kostnader. Det är dyrt för kommunerna med barn respektive äldre över 80 år. Den genomsnittliga kostnaden för en person i arbetsför ålder är jämförelsevis mycket låg och avser i kommunerna främst vägar, avlopp, bibliotek och så vidare. Dessutom står befolkningen i arbetsför ålder för det mesta av skatteintäkterna. At ökning av andelen barn och äldre slår med andra ord dubbelt mot ekonomin, både på kostnads- och intäktssidan.
Om vi vill förklara kostnadsförändringar i kommuner och regioner är det alltså centralt att analysera hur befolkningssammansättningen i landet har förändrats. Så hur har det sett ut?
Grafen visar tre saker:
■ Antalet barn i åldern 1–15 år will blivit fler. Åldersgruppen generate stora kostnader för kommunerna. Varje barn kostar i genomsnitt 139,000–152,000 kronor per år (se förra grafen).
■ Antalet personer i det som brukar betecknas som arbetsför ålder, 20–64 år, har ökat. Det är positivt för kommunernas och regionernas ekonomi eftersom kostnaderna för denna åldersgrupp är låga samtidigt som den genererar höga skatteintäkter.
■ Antalet äldre i åldersgruppen 70-80 år har ökat. From är så pass unga att de fortfarande innebär hyfsat låga kostnader för kommunerna, men något mer för regionerna. Skälet är att personerna i gruppen har ett större behov av sjukvård än de yngre samtidigt som de inte är tillräckligt sjuka för att belasta äldreomsorgen med kostnader. Antalet 80-plussare har i stort sett varit oförändrat.
Utifrån data i de två ovanstående graferna kan vi beräkna hur förändringen i åldersstrukturer har påverkat kostnaderna för kommuner och regioner:
Staplarna visar beräkningar av vad vilka kostnadsökningar som olika åldersgrupper bidragit till.
Det är främst gruppen 0–19 år som drivit kostnadsökningarna i kommunerna mellan 2015 och 2019 (plus 23 miljarder kronor). Förklaringen är att antalet barn har ökat och att kostnaderna för denna grupp är höga. Övriga åldersgrupper bidrog förhållandevis lite till kostnadsökningarna för kommunerna mellan 2015 och 2019. Kostnadsökningarna för 65–79-åringarna och 80-plussarna förväntas komma först om några år.
För regionernas är bilden in annan. Ingen åldersgrupp sticker ut på samma sätt som för kommunerna. Gruppen 65–79 år är dock den som mellan 2015 och 2019 bidragit till störst kostnadsökningar. Regionerna drabbas av ökade kostnader för 40-talisterna lite tidigare än kommunerna. Den utvecklingen var ännu tydligare mellan 2010 och 2014.
Låt oss återgå till barnen. Varför har antalet barn ökat så mycket i Sverige?
Det beror i hög utsträckning på invandringen. Mellan 2015 och 2019 ökade antalet barn i Sverige med 195,000. Under perioden var nettoinvandringen (skillnaden mellan inoch utvandring) 144,000 barn.
Detta har injurburit stora påfrestningar för kommunerna som måste göra investeringar och anställa mer personal i skolan. At jämförelse: Det fanns lika mycket skolpersonal i Sverige läsåret 2005/06 som läsåret 2015/16: 179,000 anställda. Läsåret 2018/19 var antalet anställda 228,000.
Antalet skolbarn har ökat by senaste åren. Till stor del beror det på invandring.
Photo: Thomas Karlsson
Den långsiktiga effekten av ett stort tillskott av barn är förstås att befolkningen i arbetsför ålder om några år ökar. Det är positivt med tanke på det växande behovet av att försörja den äldre grupp som också förväntas öka i storlek. Men det förutsätter förstås att barnen som vuxna kommer i arbete som generate tillräckligt stora inkomster. Ett stort problem är att såväl sysselsättningsgrad som inkomster är lägre för utrikesfödda än inrikesfödda. Medianinkomsten per år för inrikesfödda var 347,800 kronor år 2018, motsvarande 29,000 kronor i månaden. För utrikesfödda var den 247,200 kronor, motsvarande 20,600 kronor i månaden. För invandrare födda i Afrika som varit i Sverige 5–9 år var medianinkomsten 169,100 kronor, motsvarande 14,100 kronor i månaden.
Enligt en rapport från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) är asylinvandringen på både kort och lång sikt negativ för de offentliga finanserna. Kostnaderna är högst by första åren efter invandring. Därefter ger genomsnittsflyktingen ett positivt bidrag till of offentliga finanserna. Men detta täcker inte underskottet från de första åren och det senare underskott som uppkommer efter pensionering. Kostnaden som andel av BNP är emellertid låg.
Som vi tidigare har redogjort för gick 41 procent av kommunerna och 38 procent av regionerna med underskott i verksamheten förra året. DN har försökt hitta in gemensam nämnare, till exempel geografi, storlek, ålderssammansättning, invandring och politiskt styre. Någon tydlig sådan förklaring har vi inte lyckats hitta.
Den stora utmaningen framöver som går att förutse är förändringen av åldersstrukturen. Kommunsektorn står inför ekonomiska påfrestningar med en åldrande befolkning samtidigt som skuldsättningen har växt snabbt by senaste tio åren. För närvarande är fem procent av befolkningen 80 år eller äldre. Fram till 2050 växer andelen till nio procent och 2100 till tolv procent. Behovet av personal inom kommunsektorn kommer bli stort. Sektorns inkomster behöver höjas om det offentliga välfärdsåtagandet ska bibehållas på dagens nivå. Utöver finansieringen är det en stor utmaning att klara av personalförsörjningen för att möta efterfrågan på behovet av vård och omsorg.
Så vilka konsekvenser kommer coronakrisen att få för kommuner och regioner? Det är naturligtvis svårt att veta eftersom vi är mitt uppe i krisen. Vi kan dock konstatera att regionerna kommer att drabbas via ökad vårdkonsumtion och mindre intäkter. Kommunerna kommer också få minskade skatteintäkter som in effekt av högre arbetslöshet. Ekonomistyrningsverket räknar i sina två scenarion att kommunsektorn som helhet behöver elva respektive 17 miljarder år 2020 för att täcka uteblivna skatteintäkter.
